在審批上設限、手續繁瑣、政策執行搞“一刀切”
農村危房翻建審批咋這么難（金臺視線）
本報記者 趙兵
《人民日報》（2025年12月15日 第 07 版）
安居樂業，是每個人幸福生活的前提和追求。隨著城鎮化發展，很多地方對農村建房要求和審批流程進行了明確規定。然而，一些規定在執行過程中存在“一刀切”的問題，有村民的房屋因年久失修已成危房，申請翻建時卻遲遲得不到批復。近來，不少讀者就農村危房翻建審批遇到的困難來信留言，記者據此進行了調查采訪。
浙江蘭溪市馬澗村一戶村民危房翻建申請近兩年，仍然未獲得批復
“我們家的房子都成危房了，多次申請翻建，一直得不到批復。我得到的回復總是‘沒有建房指標’。”浙江蘭溪市村民方小寶來信表示。記者近日趕到浙江省蘭溪市馬澗鎮馬澗村，進行實地調查。
方小寶家的老房子是棟兩層瓦房，因年久失修，已成危房。馬澗鎮鎮政府在這棟房屋外掛上了兩張警示牌，牌子上寫著：“此房危險，請勿靠近，注意安全。”
方小寶叔叔方增海今年63歲，他說，房子是爺爺輩傳下來的，他們一大家人都曾生活在其中。去年3月，方小寶向村委會提出建房申請，但蓋房的申請卻遲遲審批不下來。考慮到居住安全，去年10月，方小寶不得不在鎮區買了一套無房產證的老舊集資房，作為臨時過渡房。
今年9月，當地將方增海老兩口安置在附近一個空置的幼兒園暫住。方增海認為，這不是長久之計，還是希望盡快把房子翻建一下。
為何建房申請遲遲審批不下來？記者來到馬澗鎮政府，采訪了馬澗鎮分管居民建房工作的鎮人大主席徐元春。他介紹，當前馬澗鎮居民建設自建房的一般流程是，居民向所在村提出建房申請，村里初步核實是否符合條件，再交由鎮農辦、自規所等部門審核、匯總后進行公示，并向上級部門爭取建房指標。
徐元春表示，方小寶家的房子原址拆建無法審批，主要是無法確定方家房屋是否符合馬澗鎮對馬澗村的整體規劃。目前村莊整體規劃還未完成。同時，因方小寶家的房子與其他村民的房子是連體戶，拆房重建會影響他人的居住安全。另外，由于現在建房需要滿足預留消防通道、道路空間等規定，原址原建也無法達到這些要求。因此，方小寶的房子必須另選新址建房，但村里建設用地指標緊張，不只方小寶一家，還有很多村民也有建房需求，一時未能滿足。
采訪中，記者了解到方小寶的翻建申請雖然已提交快2年了，但申請還停留在村里，并未報送到鄉鎮。為何還停留在村級層面？據介紹，前任村干部因建房用地指標腐敗問題被查處，也是申請遲遲沒有報批的原因之一。在馬澗鎮政府相關部門給出的一份關于方小寶建房事宜的情況說明中顯示，2025年8月，馬澗鎮對馬澗村重新梳理審查了2023年已批未建21戶農戶的建房資格，發現其中有幾戶的建房指標通過欺騙等手段取得。
當地干部表示，雖然危房翻建申請遲遲未批準，但馬澗鎮并未忽視村民安全。馬澗鎮多次要求方小寶一家搬離老房子。2024年汛期時，馬澗村村委會出資將方小寶母親及叔叔方增海搬至賓館暫時居住，2025年汛期時又將他們安置于原馬澗村幼兒園居住。
徐元春表示，馬澗鎮正在制訂村莊規劃，到時會向上級申請一批建房指標，解決一部分居民的建房需求，類似方增海這樣唯一住房被拆遷或者是危房的，會優先考慮。
有的地方存在因“一刀切”“怕擔責”等忽視農民權益的問題
實際上，浙江蘭溪市馬澗村方小寶一家遇到的問題并非個案。記者對其中一些反映該問題的讀者進行了采訪。
有讀者反映，危房翻建申請“過了一關，又面臨一關”而無法得到審批。
廣東中山市何女士家的房子已經居住了40年，房屋結構嚴重老化，墻體及樓板嚴重開裂，廚房部分坍塌，已是危房。且家中老人身有殘疾、行動不便，一旦發生危險，無法迅速逃離。
2020年，何女士申請原址重建，有關部門回復表示，其宅基地位于筆架涌河道控制線范圍內，依當時規定不符合報建條件。去年底，該河道改建工程完工，河道距離何女士的宅基地遠了許多，建房申請不再受此影響。
“目前申請卡在自然資源局的‘控制性詳細規劃’問題上，需要等待上級批復，且面臨‘沒有指標’的問題。我們被告知還要繼續等待，不知道要等到什么時候。”何女士感慨，“剛過了一關，又出現一關，農村危房翻建申請怎么這么難？”
有讀者反映，因為有關部門工作流程上的問題，影響了危房翻建。
“我們一家三代都住在這個老房子里，房子2019年就已經鑒定為危房了。我們翻建申請多年了，一直都是‘不予批復’。”云南大理市的村民楊女士說，房子有漏洞也有部分坍塌，住起來“冬冷夏熱”，十分難受。
對于“不予批復”的原因，當地回復稱，2019年，在楊女士申請建房時處于大理市對《大理市個人住房建設管理辦法》的修改制定期間，對全市個人建房停審停批，2021年年底恢復個人住房建設審批。但同一年，大理市出臺了《大理市人民政府關于大理市洱海保護管理三級保護區及其流域外農村住房審批建設的實施意見》。按照該意見規定，為保持洱海主要入湖河道綠廊通透，蒼山十八溪河道50米范圍內的區域，經鑒定屬于D級危房的，優先選擇修繕加固，修繕加固無法達到安全穩固要求的，鼓勵到三級保護區范圍或鎮規劃區妥善安置，不受理危房重建審批。
“我們2019年就申請了，一直不審批。終于等到能審批了，結果又碰上2021年出臺這么個規定。我家的房子不能重建，可也無法通過修繕加固。當地說讓我們申請公租房，也不現實。”楊女士表示不解，“說是為了保護環境，可我們這危房就這么住著，排污本身也有問題，這不是更污染環境嗎？”
有讀者反映，有的危房審批難是基層干部怕擔責、不作為所致。
山東臨沂市的劉先生申請翻建老房子，“我家的老房子是石頭墻體、草頂棚，一下雨就漏水且很不安全，4年未獲審批。”劉先生說。
原來在第二次全國土地調查（以下簡稱“二調”）時，劉先生的住宅地被定為了園地，但在第三次全國土地調查（以下簡稱“三調”）時，更改為建設用地，且劉先生擁有合法的集體土地建設用地使用權證。但當地以“二調”和“三調”數據不一致不予審批。經劉先生多方投訴，目前當地有關部門要求其交納3000元，以更改“二調”結果為建設用地，才能繼續后面的審批流程。
“我向多個部門反映，有些部門給我了答復。這幾年下來，癥結在于‘二調’結果是園地，雖然‘三調’結果更改為了建設用地，但是當地干部怕被有關部門衛星執法拍照發現我們在二調‘園地’上建房子。我感覺是干部怕擔責，所以不審批。”劉先生說。
還有讀者反映，自己面臨“先有房子，后有路，卻因為路不能翻建”的尷尬局面。
江西上饒市的李先生一家6口人居住在3間老房子里。房子出現了墻體開裂、屋頂漏水、地基沉降等安全問題，村委會確定其為危房。李先生按流程提交拆舊建新申請，但交通部門以“房屋距離縣道不足3米，不符合公路建筑控制區規定”為由不予批準。
“保障公路通行安全，我們表示理解，可我們家情況特殊。我家房屋建于縣道拓寬改造之前，屬于‘先有房后有路’，并非新建房屋侵占公路控制區。若嚴格按照3米退距要求，我家現有宅基地將無法完全容納新建房屋，且村內暫無其他閑置宅基地可供重新選址。”李先生說，希望當地有關部門能夠考慮其實際困難，予以協調解決。
基層在貫徹執行相關政策時，應當優先考慮解決農民的實際困難
讀者反映的農村危房翻建審批難的原因復雜，但其中也有一些共性問題。中山大學鄉村振興聯合研究院執行院長楊忍認為，農村危房翻建審批難問題是城鄉發展不平衡、政策銜接不順暢與基層治理能力不足共同導致的結果。
“這一問題并非近年才出現，但近年來表現較為集中。過去農村住房管理相對寬松，近年農村建房逐步納入規范化管理，規劃管控、生態保護、安全標準等剛性要求增多。”楊忍說，另一方面，大量上世紀八九十年代建設的農房相繼進入危房階段，加上部分地區在危房翻建審批方面存在“重管控、輕保障、輕服務”的傾向，使得問題更加凸顯。
北京師范大學鄉村振興與基層治理研究中心執行主任王海俠認為，在執行層面，由于農村建房審批權下放鄉鎮后，有的地方鄉鎮缺乏綜合協調能力，面對土地、規劃、交通、生態環境等多部門政策交叉時，存在執行“一刀切”規避責任的現象，導致審批難問題更為集中。
在采訪中，有基層干部透露，一些審批難問題背后還有部門利益的考量。比如，一些城市周邊的農村，在土地征收時，翻建的新房需要給予更多補償；有些地方為了推動統一規劃建設新農村，也會暫緩宅基地和建房審批。有的地方為了推動城鎮化，讓農民搬遷上樓，會在農村危房翻建審批上予以嚴格限制。還有的干部怕擔責任，擔心在翻建過程中或房子建好后出現安全事故，害怕審批人會承擔一定的責任。
對于讀者普遍反映的“規劃”限制問題，有關部門已經出臺了相關規定。2023年5月，自然資源部印發的《關于深化規劃用地“多審合一、多證合一”改革的通知》提出，未編制村莊規劃的，可依據縣或鄉鎮“通則式”的國土空間規劃管理規定，核發鄉村建設規劃許可證。在城鎮開發邊界內使用集體土地進行建設的，可依據國土空間詳細規劃核發建設工程規劃許可證；地方性法規另有規定的，從其規定。
“也就是說，無論是否已有鄉村規劃，都可以為村民發放規劃許可證。當農民權益與相關政策發生沖突時，應優先保障農民生命安全。政策執行不能搞‘一刀切’，可制定過渡性措施，如允許在符合安全、環保底線的前提下臨時翻建，或劃定臨時建設區域。”楊忍說。
對于村民反映的危房翻建審批手續流程復雜的問題，專家建議，應明確危房翻建的審批條件和流程，通過簡化審批、并聯辦理等方式，在合規前提下保障農民及時翻建危房，同步暢通申訴渠道，確保農民訴求得到合理回應。
對于“先有房后劃線”“先有房后有路”導致的危房翻建難問題，專家表示應當堅持“尊重歷史、分類施策、保障權益”的原則，妥善處理。“村民房屋建設在先，后續規劃調整或道路建設形成限制，不應由村民單獨承擔成本。”王海俠認為，有關部門應當實地核查確認房屋建設與規劃調整、道路建設的時間順序，確定危房等級，出具明確認定意見。
專家建議，危房原址可通過技術優化滿足管控要求的，應允許按規定縮小占地面積、調整建筑高度等翻建。原址若確實無法翻建的，可由政府協調村內閑置宅基地調劑、跨村安置或提供公租房，承擔必要的搬遷過渡費用。對鄰近道路的房屋，可通過設置防護設施、調整翻建標準等方式消除安全隱患，而非簡單拒批。
“有干部怕擔責任，還有的地方為了降低搬遷成本，因而在審批上設限。這些做法漠視村民住房安全權益，容易引發社會矛盾。”王海俠建議，將危房改造、翻建審批納入地方政府績效考核，強化民生導向。
楊忍建議，進一步完善容錯糾錯機制，明確危房翻建審批的責任邊界，對按程序、守標準審批的干部給予免責保障，消除其后顧之憂；同時，強化監督問責，對以拒批倒逼搬遷、不作為亂作為的干部嚴肅追責，切實保障農民合法利益。
（人民網記者常國水、實習生薛思遠參與采寫）
