實施城市更新行動，是推動城市高質量發展、不斷滿足人民美好生活需要的重要舉措。2020年，在黨的十九屆五中全會上城市更新行動被確立為國家級戰略，標志著我國城鎮化從增量擴張向存量優化的轉型。該行動以新發展理念為引領，通過系統性改造老舊城區、活化工業遺產、完善基礎設施等手段優化城市空間資源配置，重點解決環境污染、交通擁堵等“城市病”。“十四五”時期，累計改造城鎮老舊小區24萬多個、4000多萬戶、惠及1.1億居民。改造老舊街區6500多個、老舊廠區700多個，為市民創造更好的生活空間、更新的消費場景、更多的創業空間。
2025年8月15日，中共中央、國務院印發《關于推動城市高質量發展的意見》，提出要“科學制定實施城市更新專項規劃，一體化推進城市體檢和城市更新，創造宜業、宜居、宜樂、宜游的良好城市環境”。《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》中也提出：“堅持城市內涵式發展，大力實施城市更新，建設創新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧的現代化人民城市。”在實施城市更新的過程中，需要政府、企業、社會組織、居民等多個利益相關方共同參與決策和實施，通過多元主體參與可以有效提升決策的科學性，提高資源利用效率，增強各方的理解和信任，激發社會各界參與城市更新的積極性和創造力。
一、多元主體參與城市更新的困境和挑戰
在城市更新具體實施過程中，多元主體參與面臨一系列困境和挑戰。主要表現在以下三個方面：
（一）多元主體難以形成目標共識
多元主體參與城市更新的核心是形成共識，但這在實踐中極其困難。不同主體有著截然不同的知識背景、利益訴求和價值觀念，這使得共識構建過程充滿張力。居民最關心自身居住條件的改善、財產權的保障、拆遷補償多少、社區鄰里關系的維系以及生活成本的穩定，他們追求的是“安居樂業”。政府追求城市形象提升、經濟發展、稅收增加、基礎設施完善、社會穩定和歷史文化保護等多重政策目標，其目標是“綜合效益最大化”。開發商和投資方的核心訴求是經濟效益和投資回報，他們關注項目的盈利能力、開發周期、資金周轉速度和市場風險。社會組織以及相關專家更關注公共價值，如社會公平、文化傳承、生態可持續、公眾權利保障等，有時會與速度和效率目標產生沖突。而商戶或者租戶關心更新期間的經營中斷損失、更新后的租金成本、客流變化以及商業環境的穩定性。各主體的目標和訴求不同，勢必引起很多沖突。如居民的“賠償訴求”與開發商的“成本控制”沖突，政府的“風貌保護”要求與開發商的“高容積率”需求沖突，專家的“理想化設計方案”與居民的“實用主義”需求沖突等。如何協調沖突、達成共識，是多元主體參與城市更新的一大困境。
（二）多元主體參與城市更新機制不健全
城市更新是一項系統性、綜合性的實踐，需要經歷制定方案、征詢意見、社區登記、施工設計和審批等環節，每個環節都涉及多個治理主體，這就需要引入制度協調多元主體的利益、規范主體行動以及化解多元主體糾紛，但目前城市更新的制度還不健全，難以形成制度化、常態化、有實效的參與機制，嚴重影響了多元主體參與城市更新的成效。一是參與機制不完善，何時參與、如何參與缺乏具有法律效力的、清晰規定的參與流程和議事規則。參與的形式、頻率、代表的產生方式、意見的反饋和采納機制等都充滿隨意性，導致參與淪為“走過場”。二是利益共享制度需優化。從整體來看，城市更新是一個普惠性民生工程，能夠對社會產生持續性的正效益。但是很多居民對城市更新的價值意義存在認識誤區，對城市更新的社會效益視而不見。由于利益共享理念的弱化，社區居民之間的利益分散、需求差異化愈加嚴重，加劇了多元主體協同治理困境。三是多元協商機制不健全。有效的多元協商需要中立的第三方專業機構（如社區規劃師、協導員、專業社會組織）進行引導，他們能搭建溝通橋梁，翻譯專業語言，平衡各方話語權，設計創造性的解決方案。但目前這類力量在我國城市治理體系中仍非常薄弱，且缺乏穩定的資金支持。
（三）多元主體參與城市更新合力不足
當前，城市更新各主體之間的聯動性不足，因利益訴求、權責機制、溝通渠道等多重矛盾，治理合力往往難以形成，成為制約更新進程的關鍵瓶頸。調研發現，城市更新中存在黨組織懸浮化、政府部門間協調無序化、社會組織邊緣化、居民游離化等問題，使多元主體難以形成治理合力。當前缺乏明確的制度規范界定各方權責邊界，政府既當 “管理者” 又當 “協調者”，易出現過度干預或監管缺位；企業在執行中缺乏有效約束，公共責任落實乏力；居民參與多停留在末端咨詢環節，缺乏決策參與權，訴求表達渠道不暢。同時，各方信息不對稱普遍存在，政府規劃信息公開不充分、企業項目細節不透明、居民訴求缺乏有效傳遞途徑。另外，參與主體的能力與資源不均，相比組織嚴密、資源充沛的政府和企業，居民通常是原子化的個體，缺乏有效的組織載體來整合意見、委派代表、進行專業談判。這使得他們在參與中處于結構性弱勢。這些問題最終導致城市更新陷入 “政府主導吃力、企業參與功利、居民配合消極” 的困境，治理效能大打折扣，甚至引發社會矛盾，阻礙城市更新的良性推進。
二、多元主體參與城市更新的路徑
針對多元主體參與城市更新的三大困境，需要從共識凝聚、機制完善、合力構建三個維度精準施策，實現多元主體的協同與耦合。
（一）錨定利益交集，凝聚目標共識
首先要建立訴求清單化管理體系。以社區為單位開展全覆蓋調研，梳理居民、商戶、企業等主體的核心訴求與次要訴求，形成分類清單。按照 “公共利益優先、個體訴求兼容” 原則，篩選各方利益交集（如居住環境改善、商業活力提升、城市功能優化等）作為更新項目的核心目標，明確不可突破的底線標準（如拆遷補償基準、公共配套比例等）。其次可推行“利益綁定”激勵模式，將企業經濟效益與公共利益實現程度掛鉤，例如把綠地、養老、教育等配套設施建設質量納入項目考核，與容積率審批、后期運營權限直接關聯；為居民設計長期收益共享機制，如通過社區股份合作社參與更新項目增值分紅，或給予商鋪優先租賃權，讓居民從 “被動配合” 轉為 “主動參與”。最后要培育社區公共精神，凝聚價值共識。要在社區建立信任、互惠的關系網絡，促進社區主體的相互理解和溝通，以此構成主體的合作關系。以信任為媒介建立的主體關系圈層，成員之間能夠積極合作、共同行動，最終實現互惠共贏。
（二）補齊制度短板，健全參與機制
首先要完善多主體參與機制，明確法定參與流程。通過地方立法或政策文件，界定多元主體參與的關鍵節點（如規劃草案公示、補償方案制定、施工方案調整），規定參與形式（如聽證會、議事協商會）、代表產生方式（如社區民主選舉）、意見反饋時限及采納情況公示要求，杜絕 “走過場” 式參與。其次要優化利益共享制度。建立城市更新增值收益返還機制，從項目土地出讓金、增值稅收中提取一定比例設立 “社區發展基金”，專項用于社區公共設施維護、弱勢群體幫扶、居民技能培訓等；對積極配合更新工作的居民、商戶給予物業費減免、經營補貼等即時性獎勵，強化利益共享感知。最后要完善多元協商機制。培育第三方專業協調力量，將社區規劃師、專業社會組織納入城市更新治理體系，由政府通過購買服務方式給予穩定資金支持。明確第三方機構 “中立協調者” 角色，負責翻譯專業規劃語言、平衡弱勢主體話語權、設計多方共贏方案，例如針對老城區更新，協調居民 “留改拆” 訴求與歷史風貌保護要求，提出微改造、漸進式更新方案。
（三）厘清權責邊界，提升協同聯動合力
首先要界定多元主體權責清單，以“政府引導、企業主導、居民主體、社會參與”為原則，明確各方職責。政府負責規劃管控、政策制定、監管執法，不得過度干預企業合法經營與居民合理決策；企業承擔項目建設、資金投入、運營維護的主體責任，需嚴格履行公共配套承諾；居民享有決策參與權、監督舉報權、利益保障權，同時需遵守規劃要求與搬遷約定；社會組織負責溝通協調、訴求傳遞、專業支持。其次要搭建全流程信息公開平臺。建立城市更新項目專屬數字化平臺，實時公開規劃文件、資金使用情況、施工進度、補償標準、意見采納結果等信息，開通線上留言、投訴舉報通道，確保信息對稱。定期召開線下信息發布會，由政府、企業聯合回應各方疑問，消除猜忌與抵觸情緒。最后要構建常態化聯動議事機制。成立由黨組織牽頭，政府相關部門、企業代表、居民代表、商戶代表、社會組織組成的“多元協同委員會”，每月召開一次議事會議，協調解決實施過程中的突發問題（如施工擾民、補償爭議等）。建立糾紛快速化解通道，引入人民調解、行政調解、司法調解聯動機制，高效處置矛盾沖突，避免項目停滯。
（作者：郭曉莉 單位：中共河南省委黨校）
